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　　公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)模糊頻惹糾紛專家建議

　　界定內(nèi)涵擰緊公共利益閘門

　　□ 本報(bào)記者 　 王 陽(yáng)

　　□ 本報(bào)見(jiàn)習(xí)記者 白楚玄

　　公共利益，顧名思義，非個(gè)人利益之謂也。表面看來(lái)，公共利益一詞定義明晰。然而，這一廣泛見(jiàn)之于諸多法律的詞語(yǔ)，卻難以找到統(tǒng)一的定義。

　　湖北省高級(jí)人民法院就荊州市某餐飲公司訴市政府行政復(fù)議決定一案近日作出二審判決，其駁回上訴的理由是環(huán)保部門的行政行為雖然確認(rèn)違法，但撤銷處罰決定“將存在給社會(huì)公共利益造成重大損害的隱患”。

　　類似案例并不鮮見(jiàn)。2020年9月29日，最高人民法院就貴州省安順市西秀區(qū)人民政府的一份征收決定作出再審判決，認(rèn)為區(qū)政府未提供足夠證據(jù)證明撤銷征收決定會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成損害，改判撤銷其作出的征收決定書(shū)。

　　有專家告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，公共利益概念的不確定性，導(dǎo)致司法實(shí)踐中亂象叢生。依據(jù)現(xiàn)行法律，公共利益雖與個(gè)體利益屬相對(duì)應(yīng)的范疇，但本質(zhì)上兩者都是保護(hù)的對(duì)象。出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)先考慮同時(shí)保全公共利益和個(gè)體利益，然后才考慮公共利益在法律保護(hù)上的優(yōu)先順位。此外，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快明確公共利益概念，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，將個(gè)體利益的損害降到最小。

　　公共利益相關(guān)糾紛頻發(fā)

　　守住公平正義司法防線

　　2019年6月3日，北京互聯(lián)網(wǎng)法院依法向“暗刷流量”案雙方當(dāng)事人送達(dá)判決書(shū)。同時(shí)，北京互聯(lián)網(wǎng)法院也收到了本案雙方當(dāng)事人主動(dòng)繳納的非法獲利款——原告常某某向法院繳納了非法獲利16130元，被告許某繳納了30743元。至此，這起全國(guó)首例涉及“暗刷流量”虛增網(wǎng)站點(diǎn)擊量的案件順利履行完畢。

　　北京互聯(lián)網(wǎng)法院認(rèn)為，“暗刷流量”的行為違反商業(yè)道德底線，使得同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)價(jià)值被減損，破壞正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，侵害了不特定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的利益，同時(shí)也會(huì)欺騙、誤導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)用戶選擇與其預(yù)期不相符的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品。常某某與許某之間“暗刷流量”的交易行為侵害廣大不特定網(wǎng)絡(luò)用戶的利益，進(jìn)而損害了社會(huì)公共利益、違背公序良俗，其行為應(yīng)屬絕對(duì)無(wú)效。

　　關(guān)于公共利益的案例，還有在網(wǎng)絡(luò)上沸沸揚(yáng)揚(yáng)的楊帆勸阻吸煙致人死亡案。

　　此前，段某在電梯內(nèi)吸煙，楊帆進(jìn)行勸阻，二人因此發(fā)生語(yǔ)言爭(zhēng)執(zhí)，物業(yè)工作人員發(fā)現(xiàn)后調(diào)停。然而，年近七旬的段某在進(jìn)入物業(yè)辦公室后突發(fā)心臟病，經(jīng)搶救無(wú)效死亡。根據(jù)公平原則，一審法院判定楊帆向段某家屬補(bǔ)償15000元，段某家屬不服提起上訴。

　　二審法院否定了楊帆勸阻吸煙行為與段某死亡結(jié)果之間在法律上存在因果關(guān)系，認(rèn)為“勸阻吸煙是維護(hù)公共利益的行為”，在楊帆沒(méi)有提起上訴的情況下撤銷了一審判決，免除了楊帆的補(bǔ)償責(zé)任。

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強(qiáng)告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，法律的作用之一，是維護(hù)社會(huì)公知良序、公平正義。法院能給維護(hù)法律和公德的一方以公正的判決，讓人們?cè)诮窈竺鎸?duì)違法行為時(shí)有挺身而出的勇氣和底氣。二審法院就事論事、就案論案，不累及其他，第一時(shí)間糾正一審法院使用法律錯(cuò)誤而沒(méi)有讓見(jiàn)義勇為者因此受到傷害，體現(xiàn)出司法機(jī)關(guān)在面對(duì)復(fù)雜糾紛、輿論關(guān)注等各種壓力時(shí)的擔(dān)當(dāng)和定力，更守住了公平正義的最后防線。

　　公共利益缺乏明確定義

　　存在隨意適用法律風(fēng)險(xiǎn)

　　究竟何為公共利益目前并沒(méi)有統(tǒng)一的定義。面對(duì)因?yàn)闆](méi)有界定而受到諸多質(zhì)疑的“公共利益”，立法部門的解釋是：在不同領(lǐng)域和不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，不宜也難以對(duì)各種公共利益作出統(tǒng)一規(guī)定。

　　在北大法寶網(wǎng)站上，《法治日?qǐng)?bào)》記者以“公共利益”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)提及“公共利益”的現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章共有2100部。然而，在數(shù)量如此龐大的法律法規(guī)中，《法治日?qǐng)?bào)》也未找到公共利益的準(zhǔn)確定義。

　　2020年11月26日，湖北省高院就荊州市某餐飲公司訴市政府行政復(fù)議決定一案作出二審判決，駁回上訴，理由是環(huán)保部門的行政行為雖確認(rèn)違法，但撤銷處罰決定“將存在給社會(huì)公共利益造成重大損害的隱患”。

　　2018年1月，荊州市環(huán)保部門以荊州市某餐飲公司水上餐廳“存在未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)擅自建設(shè)主體工程，未配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施且未經(jīng)‘三同時(shí)’驗(yàn)收的情況下擅自投入經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)廢水超標(biāo)排入長(zhǎng)江”為由，擬決定對(duì)荊州市某餐飲公司水上餐廳實(shí)施停業(yè)、關(guān)閉的行政處罰。

　　荊州市某餐飲公司向環(huán)保部門提出申辯，環(huán)保部門采納了該公司“不存在超過(guò)國(guó)家規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物”意見(jiàn)，但以該公司存在“在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中將油水分離器中的部分餐飲廢水直接排放至長(zhǎng)江，對(duì)周邊水環(huán)境造成影響”為由，作出罰款10萬(wàn)元的處罰決定。

　　2018年11月，荊州市環(huán)保部門以同一事實(shí)和理由，再次決定對(duì)荊州市某餐飲公司作出停業(yè)、關(guān)閉的行政處罰。

　　荊州市人民政府復(fù)議后認(rèn)為，處罰決定存在認(rèn)定主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的情形，依法應(yīng)予撤銷。但又認(rèn)為，如果撤銷處罰決定，荊州市某餐飲公司可能恢復(fù)經(jīng)營(yíng)，其對(duì)周圍環(huán)境造成污染的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，亦存在給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和人民群眾的生命健康造成重大損害的隱患。

　　最終，荊州市人民政府確認(rèn)環(huán)保部門的行政行為違法，但不予撤銷。

　　荊州市某餐飲公司訴至法院，但荊州市中院一審和湖北省高院二審均支持荊州市人民政府復(fù)議時(shí)的觀點(diǎn)，判決環(huán)保部門的行政行為違法，但不予撤銷。

　　荊州市某餐飲公司向最高人民法院提出申訴。該公司認(rèn)為，環(huán)保部門第一次處罰后，該公司對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行了徹底整改，達(dá)到相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，不存在會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害的行為。

　　在最高人民法院第四巡回法庭訴訟服務(wù)中心，接談法官對(duì)荊州市某餐飲公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行訴前化解。接談法官認(rèn)為，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境很嚴(yán)格，這是一個(gè)大的政策要求，政府只是作出關(guān)閉行為，沒(méi)有顯示罰款，再審沒(méi)有實(shí)際意義，“直接回去走賠償訴訟就可以了”。

　　北京市人大常委會(huì)立法咨詢專家胡功群說(shuō)，公共利益和誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗等原則相似，屬于抽象的法律原則，在適用時(shí)存在一定的靈活性。但實(shí)踐中法官所援引的規(guī)制越具體，越能體現(xiàn)出司法的專業(yè)性和中立性。在立法沒(méi)有對(duì)公共利益進(jìn)行定義的前提下，依靠專長(zhǎng)于依法斷案的法官去援引和解釋公共利益，可能導(dǎo)致隨意適用法律原則的風(fēng)險(xiǎn)，影響司法的可預(yù)見(jiàn)性和公信力。

　　立法界定公共利益內(nèi)涵

　　行政權(quán)司法權(quán)同時(shí)介入

　　據(jù)《法治日?qǐng)?bào)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，2009年至今，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上有40多萬(wàn)份裁判理由中涉及“公共利益”的判決、裁定，其中大部分法律文書(shū)沒(méi)有對(duì)何為公共利益進(jìn)行解釋，有的法院或者只引用公共利益這一名詞，或者相對(duì)隨意地對(duì)公共利益作出解釋，甚至存在濫用“公共利益”的情況，影響了裁判效力的穩(wěn)定性。

　　此前，何樹(shù)秀與廣東某某律師事務(wù)所簽訂委托代理合同，約定風(fēng)險(xiǎn)代理，后廣東某某律師事務(wù)所以何樹(shù)秀未經(jīng)其同意私下撤訴為由，要求何樹(shù)秀支付合同約定的全部律師費(fèi)。

　　廣東省佛山市禪城區(qū)人民法院一審認(rèn)為，廣東某某律師事務(wù)所為獲取利益最大化的可能，限制委托人何樹(shù)秀進(jìn)行調(diào)解、和解、撤訴、放棄訴訟請(qǐng)求等訴訟權(quán)利，侵犯了何樹(shù)秀在訴訟中的自由處分權(quán)，違反了社會(huì)公共利益。

　　對(duì)于何為公共利益，二審法院認(rèn)為，廣東某某律師事務(wù)所及其律師作為法律服務(wù)者，在接受當(dāng)事人委托代理訴訟事務(wù)中，應(yīng)當(dāng)尊重委托人關(guān)于接受調(diào)解、和解的自主選擇�；�于多收代理費(fèi)的目的，限制委托人接受調(diào)解、和解，不僅侵犯委托人的訴訟權(quán)利，加重委托人的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也不利于促進(jìn)社會(huì)和諧，違反社會(huì)公共利益。最終法院駁回廣東某某律師事務(wù)所的上訴。

　　《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪得知，司法實(shí)踐中，除了上述涉及公共利益的糾紛外，土地、房屋的征收決定也是公共利益和個(gè)人權(quán)利沖突較為明顯的領(lǐng)域。

　　據(jù)上海律師林思貴介紹，房屋征收決定，指的是市縣級(jí)政府對(duì)某國(guó)有地塊上房屋進(jìn)行征收的行政決定，一旦被撤銷，便意味著該行政決定失去了效力，這將直接導(dǎo)致征收工作的夭折，倘若征收人仍想在該地塊進(jìn)行征收工作，則需要重新開(kāi)始征收前置程序。司法實(shí)踐中，確認(rèn)征收決定違法的判例時(shí)有發(fā)生，但是撤銷征收決定的案件少之又少。

　　不過(guò)，《法治日?qǐng)?bào)》記者發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，撤銷征收決定的案件有慢慢增加的趨勢(shì)。

　　2017年8月8日，貴州省安順市西秀區(qū)人民政府作出征收決定書(shū)，王先生的房屋被納入棚戶改造項(xiàng)目的征收范圍。

　　一審法院以安順市西秀區(qū)人民政府作出征收決定合法，符合公共利益需要為由，駁回王先生的訴訟請(qǐng)求。二審法院則確認(rèn)征收決定違法，棚戶改造項(xiàng)目是政府重要的安居保障性工程，公益屬性明顯，一旦撤銷將會(huì)損害更大的公共利益。據(jù)此判決不予撤銷。

　　2020年9月29日，最高人民法院一槌定音：安順市西秀區(qū)人民政府所作19號(hào)征收決定，超越法定職權(quán)，缺乏法律依據(jù)，且并未提供足夠證據(jù)證明撤銷案涉征收決定會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，被訴征收決定具備撤銷的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，終審判決撤銷安順市西秀區(qū)人民政府作出的征收決定。

　　安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授張運(yùn)書(shū)認(rèn)為，盡管精準(zhǔn)界定公共利益存在困難，但公共利益的基本特性可以明確：第一，主體的不特定性。公共利益的主體是不特定的多數(shù)人或全體，這些不特定主體的共同利益，指向主體利益相一致的方面。第二，直接相關(guān)性。公共利益也應(yīng)為利益主體所直接享受，要避免把與公共利益間接相關(guān)的事項(xiàng)都?xì)w為公共利益。第三，目的的非營(yíng)利性。政府征收不能以營(yíng)利為目的，否則就不屬于公共利益。

　　“最高法判決撤銷安順市西秀區(qū)人民政府作出的征收決定，其核心價(jià)值在于首次明確了公共利益究竟是否因撤銷違法的征收決定而被損害，需要法院根據(jù)在案證據(jù)和所能查明的事實(shí)依法審查�！睆堖\(yùn)書(shū)說(shuō)。

　　北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)王錫鋅指出，由于公共利益在現(xiàn)實(shí)中的不確定性，行政機(jī)構(gòu)擁有很大的自由裁量。由于行政主體并非當(dāng)然的公共利益的代表，加之行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張性，這就可能帶來(lái)行政執(zhí)法中自由裁量的濫用。在法律沒(méi)有給公共利益劃定一個(gè)界限范圍的情況下，國(guó)家機(jī)關(guān)可能會(huì)給有利于自身利益的事項(xiàng)貼上公共利益這一標(biāo)簽。因此公共利益的實(shí)現(xiàn)，不僅需要立法界定內(nèi)涵，還需要行政權(quán)和司法權(quán)的介入。